Le budget de l'État et son utilisation

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Par Jean-Pierre TESTENOIRE - Mise à jour Bahija BOUZERDA

"Tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée" Article 14, Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen du 26 août 1789.

Le rôle du budget dans les politiques économiques

La politique économique représente l'ensemble des moyens mis en oeuvre par les pouvoirs publics pour stabiliser la conjoncture et favoriser la croissance et le développement équilibré sur le long terme. On distingue deux horizons de la politique économique :

La politique économique conjoncturelle

Elle a pour objectif de stabiliser la situation économique à court terme, c'est à dire soit de favoriser la relance de l'activité économique en période de faible croissance ou en période de récession (politique de relance en 2008 - 2009 par exemple ), soit de modérer les conséquences préjudiciables d'une forte croissance mal maitrisée (risque inflationniste) en période d'expansion. On utilise le terme "conjoncturel" car la conjoncture décrit l'état de l'économie à un instant donné, état caractérisé par l'ensemble des variations (inflation, croissance, chômage, taux d'intérêt) de l'activité économique sur des courtes périodes. La conjoncture se situe dans le court terme, par opposition aux évolutions structurelles (démographie, progrès technique, organisation des marchés) qui ne varient significativement que sur le long terme. La politique conjoncturelle cherche donc à agir sur le court terme (généralement sur une année).

La politique structurelle

Elle cherche à mettre en place des mécanismes qui assurent durablement la croissance et la compétitivité de l'économie nationale, notamment à améliorer le fonctionnement des marchés en renforçant la concurrence par la déréglementation et par la mise en place d'autorités indépendantes de régulation. La politique structurelle cherche donc à agir sur le long terme (sur plusieurs années).

Le budget de l'Etat

Le budget de l'Etat regroupe l'ensemble des recettes et des dépenses de la nation. Il es voté tous les ans (d'où son appellation de loi de finances) par le Parlement lors de la session d'automne. Il est géré par le Trésor Public qui joue le rôle d'agent comptable de l'Etat. Le Trésor Public paie les fonctionnaires et reçoit les recettes de l'impôt sur le revenu des ménages (IR) ou les amendes routières. Bien que les impôts destinés à l'Etat représentent moins de la moitié des prélèvements obligatoires, l'ensemble de ces prélèvements (impôts nationaux et locaux, cotisations sociales) est un indicateur de la capacité d'intervention des pouvoirs publics.

Les recettes de l'Etat

Les recettes du budget de l'Etat sont d'origine fiscale à 96%. Elles proviennent essentiellement de la TVA (50,5%), puis de l'IR (19%) et de l'IS (15%) dans la loi de finances initiale de 2016. Les recettes non fiscales proviennent des dividendes, des participations, des amendes ou encore des produits issus des jeux. Les impôts peuvent être classés selon l'objet du prélèvement : sur la consommation (TVA) ou sur le revenu ((IR, IS) ou selon le mode de prélèvement : direct (IR, taxe foncière ou taxe d'habitation) ou indirect (TVA, TICPE); Le budget de l'Etat est alimenté par les impôts nationaux directs (IR, IS) ou indirects (TVA, TICPE).

(Source : www.vie-publique.fr)

Les deux paradoxes de l'IR :

1° paradoxe : L'IR (qui est un impôt plutôt équitable car progressif) ne représente que 19% des recettes fiscales de l'État, alors que la TVA (qui est un impôt sur la consommation quels que soient les revenus des consommateurs) représente 50% de ses recettes en 2015. La redistribution par l'impôt est liée au caractère proportionnel et surtout progressif de l'impôt sur le revenu : Le taux d'imposition augmente par tranche de revenu, en fonction du revenu imposable lié au quotient familial qui tient compte de la composition du ménage. Ce système permet d'imposer plus lourdement les tranches de revenus les plus élevés par le jeu du taux marginal de l'impôt.

2° paradoxe : Les systèmes de tranches d'imposition (exonération pour les revenus inférieurs à 9 700 € en 2016) et d'abattement expliquent que 46 % des ménages sont soumis à l'IR.

Les dépenses de l'Etat

La comptabilisation des dépenses de l'État, ventilée par ministère, a changé de forme :

- La représentation par nature, traditionnellement, distinguait les dépenses de fonctionnement (la paye des fonctionnaires) les dépenses d'investissement (les infrastructures publiques) et les dépenses d'intervention (dans le cadre de l'U.E. notamment)

- La présentation par « destination », clarifie la « mission » à laquelle est affectée l'argent des impôts. Depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) en 2005, les dépenses de l'État sont désormais regroupées par mission (31 missions au total), c'est-à-dire par politique publique. La mission peut donc dépendre d'un ou plusieurs ministères participant à cette action publique.

La première mission la plus importante dans le budget de l'État était jusqu'en 2010 la mission « Enseignement scolaire ». Elle représentait 21,7 % des autorisations d'engagement de dépenses du budget 2006, soit 59 740 millions d'euros, et 16 % des autorisations d’engagement dans la LFI 2016, soit 67 Mds €. Cette mission est aujourd’hui dite « interministérielles », c'est-à-dire gérées par plusieurs ministères. Pour l'Enseignement scolaire, il s'agit du ministère de l'Éducation nationale, de l'Enseignement supérieur et de la Recherche et du ministère de l'Agriculture et de la Pêche pour l'enseignement technique agricole.

La seconde mission en ordre d'importance dans le budget de l'État est la mission Défense » avec 45,6 Mds d'euros, soit 11 % des autorisations d'engagement de dépenses. La troisième mission « Engagements financiers de l'État ». Elle concerne tout ce qui a trait à la charge de la dette et à la trésorerie de l'État, aux appels en garantie de l'État, à l'épargne, à la majoration de rentes et au versement à la Caisse nationale d'allocations familiales. Elle représente 10,8 % des autorisations d’engagement dans la LFI 2016, soit 45,1 Mds d'euros Elle est suivie par la mission « Recherche et enseignement supérieur », avec 26 Mds € puis la mission « Sécurité (18,4 Mds €) » , la mission « Solidarité et intégration (18,2 Mds €) » et la mission « Travail et emploi (11 Mds €)».

Les dépenses publiques ont fortement augmenté en France passant de 11% à 56% du PIB entre 1872 et 2011. Pour Wagner, les dépenses et les interventions publiques augmentent plus rapidement que la production (Loi Wagner) en raison : - de l'amélioration du niveau de vie qui entraine un accroissement des dépenses d’éducation, - du développement économique qui implique des dépenses publiques supplémentaires en matière de recherches et d’infrastructures, - de l'augmentation des dépenses d'administration générale liée à la nécessaire adaptation de la réglementation à l’industrialisation et à l’urbanisation.

Cette tendance peut également s'expliquer par le fort engagement de l'Etat dans la protection sociale (« socialisation » de la dépense), comme en atteste le poids important des prestations sociales dans la dépense publique (45,0 % en 2012 contre 32% en 1959).

(Source : Rapport sur la dépense publique et son évolution 2013)

L'utilisation du budget de l'Etat dans la politique économique

Le budget de l'État est destiné soit à soutenir la croissance par un accroissement des dépenses budgétaires ou par une baisse de la fiscalité (politiques de relance par la demande), soit à contrôler l'inflation par des mesures inverses. Les politiques de relance d'inspiration keynésienne cherchent à stimuler la demande adressée aux entreprises, facteur d'accroissement de la production, de futurs embauches, de croissance de la consommation et des revenus, et donc de recettes fiscales.

On distingue essentiellement :

La relance par l'offre (ou relance par l'investissement) L'allégement des charges fiscales pesant sur les entreprises doit permettre simultanément l'augmentation des profits et la reprise de l'investissement, théoriquement créateur d'emplois (bien que les investissements de productivité et les investissements de capacité ne produisent pas les mêmes effets sur le volume de l'emploi). Dans cet esprit, une baisse de la fiscalité sur le revenu des ménages doit favoriser la relance de l'offre de travail.

La relance par la demande (ou relance par la consommation) La baisse des prélèvements sur les ménages, et/ou l'augmentation des revenus directs et indirects doivent favoriser la relance de la consommation, donc de la production et de l'emploi. Outre les transferts sociaux (bourses, allocations familiales, indemnisation chômage, pensions de retraites) le soutien à la consommation utilise la réévaluation annuelle du SMIC (au-delà du taux d'inflation), l'allocation de primes diverses (primes à la cuve, allocation de rentrée scolaire, prime à l'emploi), et des mécanismes incitatifs (bonus écologique et prime à la casse dans l'automobile, déductions fiscales pour l'amélioration de l'habitat).

La relance par la demande contient cependant un risque de tensions inflationnistes.

La relance par le déficit public c'est-à-dire la relance par l'investissement (relance par l'offre) ou la relance par la consommation (relance par la demande) suppose à court terme un endettement de l'État.

Mais l'utilisation du budget est limitée par trois principaux éléments : le poids de l‘endettement lui-même, les règles de la zone euro, et le risque d'« effet boule de neige ».

Le poids de l'endettement

La loi de finances d’exécution 2015 a enregistré un déficit budgétaire de 70,5 Md€ (74,4 Md € selon LFI 2015) ce qui représente 3,8 % du PIB. Les recettes (recettes fiscales et non fiscales) s’établissent à 294,5 Md€, en amélioration de 1,2 Md€ par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 En 2015, le déficit budgétaire de l’État est ainsi en baisse de 15 milliards d’euros par rapport à 2014 (85,6 Md €), atteignant son niveau le plus bas depuis 2008.

À la fin du quatrième trimestre 2015, la dette publique de Maastricht s'établit à 2 096,9 Md€, en baisse de 8,8 Md€ par rapport au trimestre précédent. Exprimée en pourcentage du PIB, elle diminue de 1,3 point par rapport au troisième trimestre 2015, à 95,7 %. La dette publique nette augmente (+9,6 Md€).

Les règles de la zone Euro

Le Pacte de Stabilité et de Croissance (PSC d'Amsterdam, 1997) pérennise certaines des règles de passage à l'Euro du traité de Maastricht (1991) afin d'éviter les comportements opportunistes d'États qui, ayant intégré la monnaie unique européenne, seraient tentés de relâcher la rigueur de la gestion de leurs finances publiques (par l'accumulation de déficits comptables ou par une dérive inflationniste) ce qui engendrerait des répercussions négatives sur l’ensemble des pays. Le PSC prévoit un volet préventif et un volet correctif.

Le volet préventif vise à assurer des politiques budgétaires saines à moyen terme en définissant des paramètres pour la planification fiscale des États membres et des politiques pendant les périodes économiques normales, tout en prenant en compte le cycle économique.

Le volet correctif veille à ce que les États membres adoptent les réponses politiques appropriées pour corriger les déficits excessifs en mettant en œuvre la procédure de déficit excessif (PDE). L’article 126 du TFUE retient essentiellement deux critères :

- d'une part le rapport entre déficit public et le PIB doit être inférieur à 3 % et

- d'autre part le rapport entre dette publique et le PIB doit être inférieur à 60 %.

Ainsi, la relance par le déficit public suppose à court terme un endettement de l'État (déficit budgétaire) dont le niveau doit rester compatible avec les règles du PSC.

Cependant l'évolution conjoncturelle des grandes économies en 2009 révèle la généralisation des déficits publics. La crise de 2009 a dégradé les finances publiques de tous les États, à des degrés divers, en faisant apparaitre des économies particulièrement fragilisées dans l'Union Européenne, les PIGS (Portugal, Irlande, Grèce et Espagne). L'Union Européenne est donc conduite à assouplir provisoirement ces règles en acceptant des déficits provisoires, sans sanctions financières immédiates (amendes dressées aux États) sous réserve d'un plan de résorption des déséquilibres à court terme (horizon 2013-2015).

La France est sous le coup d’une procédure pour déficit excessif depuis 2009 et s’est engagée à en revenir sous le seuil des 3% du PIB de déficit public en 2017.

L'endettement crée un effet boule de neige

L'État en situation d'endettement peut être contraint d'emprunter davantage pour faire face à de nouvelles charges. Dans ce cas la dette creuse la dette : plus la dette augmente, plus les charges d'intérêt de la dette augmentent et donc plus le déficit est important. Le poids de la dette publique augmente du fait que le taux d’intérêt réel est supérieur au taux de croissance du PIB en volume.

POUR ALLER PLUS LOIN ...

Webographie

• Le site de l'agence France trésor
• Le site de la performance publique
• Le site de Vie Publique
• Le site du Ministère des Finances
• Le site de la Commission Européenne
• Infographie (le Figaro) : « Le gouvernement dépense-t-il plus pour la justice que pour la police? Que représente l'impôt sur le revenu? Confrontez les recettes et les dépenses de l'État sur notre balance budgétaire »
• Infographie (Le Figaro) Qui paie encore l'impôt sur le revenu en France ?

Pour les applications pédagogiques

• BD « Pourquoi on paye des impôts ? »
• BudgetFlash Pour tout savoir sur le budget de l’Etat
• Le jeux Cyber budget

Ouvrages

Titre	Éditeur	Auteur	Année
Le budget de l'Etat	La Découverte	Maurice Baslé	2015
La politique économique (Tome 3)	Hachette	Jacques Généreux	2014
Economie des politiques publiques	La Découverte	Antoine Bozio, Julien Grenet	2010
Histoire sociale de l'impôt	La Découverte	Nicolas DELALANDE, Alexis SPIRE	2010
Rigueur ou relance? Le dilemme de Buridan, ou la politique face à la dette	Eyrolles	Nicolas Bouzou	2011